党内首部“立法法”:从严治党的重要一步

2013-05-30 19:39:46

治国必先治党,治党务必从严,从严必有法度。《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的发布,将起到这样的作用。

这两部“法规”被认为是中共党内的“立法法”。众所周知,国家需要立法法,是为了规范立法活动,健全国家立法制度,建立和完善法律体系,推进依法治国,更好地建设社会主义法治国家。而中共作为一个有着8000多万党员的执政党,也需要在党内法规的制定和出台上,有一个基本的规范和程序。毕竟,党内法规是党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循,假如在党内法规的制定和出台上,存在着随意和混乱等现象,影响的不仅是党内事务,也会通过中共的执政地位,影响国家事务。

客观而言,作为执政党,改革以来,中共还是非常重视党内法规制度建设,制定了一系列重要的规章制度,党内生活的一些主要领域基本实现了有章可循、有规可依。但也要看到,当前党内法规建设存在一些突出问题和薄弱环节,比如,一些党员干部的党内法规意识比较薄弱,党内法规制度建设的统筹规划不够,制定工作滞后于时代发展和党的建设、党的工作实践,有的党内法规质量不高、针对性操作性不强,一些党内法规执行得不够好、落实得不到位。这些问题都会影响到党自身的建设,使党建科学化和制度化水平不高。某种程度可以说,一些党的领导干部权力过大、不受约束,与此是有密切联系的。

中共十八大提出了要加强党建科学化和制度化的历史任务,而党建科学化和制度化的一个重要方面,就是党内法规建设要规范和完善。中共要把自己打造成为现代意义上的执政党,对党内法规的制定和出台,也就必须按照现代的立法方式进行,这是检验中共作为一个执政党是否发展成熟的重要标志。以此来看,这两部法规的出台,表明中共已经有了这方面的历史自觉。

《制定条例》 共分七章、三十六条,对党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等作出了明确规定。《备案规定》共十八条,对党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查、通报等提出了具体要求。相比1990年出台的暂行条例,两部法规有以下几个突破:

一是增加了制定工作的实体性要求,对党内法规制定权限作出专门规定,明确了哪些事项只能由党的中央组织制定、哪些事项可以由中央纪委、中央各部门或省区市党委制定,有利于从根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定等无序制定现象,确保党内法规制度体系的统一性和权威性。同时,将省区市党委制定党内法规纳入适用范围,也有助于解决省区市党委制定党内法规的做法不够规范的问题。

二是明确规定“党内法规经批准后一般应当公开发布”,从而确立了“以公开发布为原则、以不公开发布为例外”的制度,符合现代政党的公开性要求。同时,对党内法规的制定也规定要征求意见,包括注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见,与群众切身利益密切相关的还应当充分听取群众意见。征求意见可以采取书面形式,也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。党内法规虽是约束党员和领导干部的,但既然姓“法”,也就必须通过一定的程序反映党员和人民群众的意志、利益,体现客观规律,以保障党内法规制定的民主性和科学性。

三是对党章、中央党内法规、省区市党委制定的党内法规的效力等级,作出了明确规定,后者如有同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触的,同宪法和法律不一致的,同中央党内法规相抵触的,由中央责令改正或者予以撤销,这就解决了一个与国法、党纪相冲突问题。

四是提出编制党内法规制定工作五年规划,这在党内历史上为第一次。编制党内立法的“五年规划”,有利于加强党内法规建设的顶层设计和整体布局,明确法规制定的时间表和路线图,保证其系统性、协调性和前瞻性。此外,五年规划同五年一届的党代会相衔接,也有利于检查党代会关于党的制度建设要求的落实。

从目前舆论的反馈来看,上述党内“立法法”的发布,也引起了一些忧虑,主要是担忧党法大于国法。这种观点认为,党内出台的准则、条例等,只能叫纪律,不应该叫法规,因为法规一词是国家立法机关制定的法律才能享有的专有名称;另外,以中共作为执政党的地位,在党内再搞一套法规体系,会在国家形成两套法律体系,且使党内法规的实际“法律”效应要大于国家法律。这些担忧不能讲完全没有道理,但是可以克服的。首先,党内法规这个词的使用,并非始自今日,1990年暂行条例就开始使用,它并未弱化国家法律的作用;其次,正如上面指出的,党内法规的出台,有着一套严格的程序,要征得广大党员群众的同意和专家的论证,且明确规定,党内法规的法律效应,要小于国家法律,不得与国家法律相冲撞,这就有效避免了党法大于国法的情况。

总之,两部党内法规的制定和公布,对于推进党建制度化、规范化、程序化,促进从严治党,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,意义不凡。

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