建立不动产统一登记制度助力反腐

2013-04-03 16:04:01

国务院日前公布的机构改革和职能转变方案任务分工通知要求,2014年要出台并实施不动产统一登记制度,6月底前要出台不动产登记条例,并提出建立以公民身份号码为基础的公民统一社会信用代码制度,和以组织机构代码为基础的法人和其它组织统一社会信用代码制度方案。

不动产统一登记是一项基本的物权制度,也是市场的一项基础性制度。在今年两会上,时任国务院秘书长马凯在作国务院机构改革和职能转变方案说明时指出,建立不动产统一登记制度,可以更好地落实《物权法》,保障不动产交易安全,有效保护不动产权利人的合法财产权。建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度,从制度上加强和创新社会管理,并为预防和惩治腐败夯实基础。

换言之,建立和实施这两项制度,既能够保障房屋等不动产的交易安全,减少欺诈行为,也有利于摸清全国房地产市场的基本情况,为宏调提供真实数据。同时,它对反腐还有一定助力,因为在这套制度建立后,拥有大量房产的人可以被很快确定。

不动产统一登记制度通过保障公民的合法财产和房屋等不动产的交易安全,减少欺诈行为,使得人们有长久的动力去创造和追求财富,造福社会。财产安全一直是人们忧虑的一个问题,如果人们无法保障其个人合法财产的安全,就不可能有积极性去创造财富,即使创造了财富,日后也会转移。个人财产的安全,既体现在保有环节,也体现在交易环节。对于不动产,人们既担忧国家的非法侵占,也担忧交易中的欺诈行为,因为权属证书是可以伪造的。因此,为避免此类交易风险,需要通过国家机关的登记行为来确认其物权状态从而保障其真实性,人们在交易时只要查看相关登记即可确认其安全。就此而言,登记簿是比权属证书更可靠的权利证明。而它之所以能发挥如此功用,乃因为登记行为本身是以国家信用作担保的,而国家信用的背后又是法律信用。

不过,从社会对这两项制度尤其是不动产登记制度的反映来看,舆论似乎过于关注其反腐功能。的确,中国的反腐,受制于信息的不完全和不统一,削弱了其威力。从加大反腐功效来说,有必要建立统一的财产登记制度,并建立基于公民个人身份号码的统一社会信用代码制度。但是,若过度强调不动产登记制度的客观反腐功能,可能两样都做不好。

不动产统一登记最主要的功能是保护人们的合法财产权和交易安全,反腐只是制度完善之后的衍生便利。与动产可以通过占有来体现个人的物权不同,不动产的物权状态需要通过登记簿展现出来。登记簿是比权属证书更可靠的权利证明,因为后者可以伪造。就此而言,登记制度对于保护权利人的权利、保障交易的安全非常重要。

至于其反腐功效,是借助于民事后果变相强制才显示出来的,也就是说,如果一个人不去登记,他就很难交易,抵押和转让其不动产,这就迫使他不得不去登记,而只要他一登记,系统就立即会显示其名下的不动产状况。由此可见,其反腐功效实际是一种衍生功能,建立在信息的联网和统一上。换言之,要使不动产登记制度的反腐功效充分发挥出来,就必须确保登记制度本身的完善。一个有缺陷的登记制度,其反腐功效肯定要打折扣,甚至还会为腐败制造更多的机会。

中国目前的腐败,与不动产统一登记制度本身的残缺有一定关联。后者加剧了腐败。而登记制度的最大缺陷,在于登记机构不统一。据悉,涉及不动产登记的部门有近10个,而且每个登记机构都有不同的登记程序,非常麻烦。这不仅加大了交易成本,也会在衔接上出现巨大的法律风险。比如,一些人就利用这个漏洞,把不动产抵押给不同的机构套利。这也是物权法在出台多年后迟迟不能落地的原因。

有鉴于此,要推进统一的不动产登记制度,就必须解决“登”出多门的问题,设立一个统一的登记机构。无疑,这需要把登记本身的功能和附加的行政功能分离开,否则,每个部门都不愿让渡其权力。实现这一步,则须法律先行。在中国这样一个大国,须通过立法,把最基本的规则和制度定下来。所以,应尽快推动不动产登记法或条例的制定,再研究设立统一的登记机构问题。

当然,为减少其中阻力,作为第一步,可以在统一登记机关、登记规则、登记程序和登记收费后,按照同一件事由一个部门负责的原则,整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责,分别由一个部门承担。但要使该制度承担起反腐功能,还必须系统化,建立起完善的公民信息的身份体系,并允许全国联网查询。

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