生态文明建设呼唤大气污染防治法“大修”

特约评论员常纪文

　　《大气污染防治法》修订稿目前进入二审，尽管之前征求过相当多的意见，但很多重要意见没有得到采纳，不仅环境法学界的意见仍然非常大，环境经济、环境科学界的很多著名人士意见也非常大。主要的问题如下：

　　一是立法目的与立法思路含糊不清，制度设计缺乏针对性和实效性。《大气污染防治法》修订，应当坚持以生态文明建设为理论导向、以我国大气污染形势严峻的现实为问题导向，以区域性大气环境管理的阶段性目标为目标导向。但这一思路没有得到充分体现。具体表现为三点：一是区域性空气质量改善的立法目的没有得到体现，这决定了会继续沿用传统的点源管控思维和方法来解决大气问题，这必然导致气候的体制、制度和机制建设，不符合现今大气污染区域化的特征和大气污染防治区域联动化的需要。其二，《大气污染防治法》应围绕区域空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的模式进行立法，如总量控制指标的分配按年分配，没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。为此，可考虑建立动态的、细化符合大气环境实时管理的排污许可证管理制度。为实现这一点，应建立动态的大气污染信息共享机制、质量预警机制、区域协作机制和污染应急机制。事实上，这一在APEC期间环境保护积累下来的宝贵经验，却没有得到立法的反映。其三，大气污染区域化已成事实，区域协同发展甚至一体化发展是国家今后发展的基本模式，为此，修订草案应当花大气力在这方面进行预防性的制度构建，而不仅仅是在重污染天气的应对方面作出规范。

　　二是对大气污染的现状与防治对策把握不到位，制度与机制设计严重缺乏。现在的大气污染形态和《大气污染防治法》制定时相比，发生了根本性改变，既有工业点源的污染，也有生活面源的污染，还有交通工具的污染。它们对区域性雾霾都有大的“贡献”，都应承担相应的义务。加上区域之间的污染因为气象的影响相互传递，出现交融性特点，在现有的体制下区域责任很难予以区分，须予以理顺。此次修订，体制和制度、机制的设计必须要解决这些问题。一些问题还值得进一步商榷，如对交通工具造成的大气污染，是否以经济刺激的方式来替代一味的限行、禁行措施？

　　三是对未来的大气污染态势和防治规律要求缺乏把握。修订草案新增第五章“重点区域大气污染联合防治”，为区域大气污染防治设立特殊的制度和机制。最近几年，雾霾污染正呈现全国性的特点或者具有全国性趋势。今后一段时间，更多区域可能成为雾霾发生区域，现有的一些轻雾霾区域，雾霾将可能变得更严重。在这种情形下，大气污染防治措施应当具有时效性、针对性和实效性，可惜的是，在《大气污染防治法》修订稿中没有看到这种措施部署。再比如，是不是一律要强调发展、利用清洁能源。现在出现了燃煤火电行业的超低排放技术，再谈大力促进天然气发电，在北方是否合理？是否可以在强调能源开发结构调整的同时，也重视能源利用结构的调整？

　　四是区域污染防治思路和方法不清晰，制度设计不深入。首先，缺乏区域源解析的关键性规定。源解析是弄清各区域污染底数、分清区域污染责任的基础性工作。没有源解析，谈区域大气污染联合防治，是不公平和不科学的。为此应把这项工作纳入地方政府的重要基础工作，要求摸清各区域内的总体排放底数和各区域的排放底数，分清各区域的减排义务，以明确各区域的减排责任，强化各区域的行政监管和区域生态补偿责任。其次，跨区域的大气污染防治体制和机制规定没有考虑实际需要，如共同的上级人民政府统一指导、协调和监督解决不了问题时，是否有必要建立区域大气环境保护机构，以统筹协调区域内大气污染防治工作？在重点区域大气污染防治的章节之中，是否有必要规定区域内既发挥各自灵活性又保护区域内整体大气环境质量的统一规划行政体制、统一环境保护共治的体制、协调执法的体制、统一举报的体制、统一的监测网络组织体制、统一应急的体制和机制、统一的污染物排放总量分配体制、统一的排污权交易体制、统一的大气污染治理市场化体制？是否有必要建立区域之间的协商体制和社会监督监督体制，特别是司法监督体制？

　　五是经济综合主管部门的宏观调控职责和制度被忽视，可能导致监管跛腿现象。行使监管职责的部门有三类：一类是行政综合协调的环境保护部门；一类是直接监管污染防治的各部门；还有一类是行使宏观调控职责的经济综合主管部门。而第三类缺乏，有必要补上。事实上，很多环保问题，即使环境保护部门再怎么努力，如果缺乏发改委节能减排等宏观调控措施的支持，是没有多大的解决效果的。为此，《大气污染防治法》应当对宏观调控的体制、制度和机制做出全面系统的规定，并且与具体环境监管事项的体制、制度和机制相衔接。（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）