养老保险制度改革有哪些关键点？

李克强总理在政府工作报告中指出，社保是民生之基。2014年重点是推进社会救助制度改革，继续提高城乡低保水平，全面实施临时救助制度，为特殊困难群众基本生活提供保障，为人民创业奋斗解除后顾之忧。建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。完善失业保险和工伤保险制度。落实社会救助和保障标准与物价水平挂钩联动机制。发展老龄事业，保障妇女权益，关心青少年发展，加强未成年人保护和困境家庭保障，做好残疾人基本公共服务和残疾预防，支持慈善事业发展。

2014年春节过后的第一次国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这彰显了中央政府加快养老保险制度改革的决心和信心。

现行养老保险制度依然存在诸多短板。2013年以来，各方逐步将其上升为养老金的顶层设计和全面深化改革问题上来。围绕着这个顶层设计及其改革，出现了养老金安全性（包括提高收益率和多元化投资等）、基础养老金、延迟退休、机关事业单位社会保险制度改革等一揽子说法。

那么，什么是顶层设计？如何深化养老金体制机制改革？要回答这些问题，需回到问题本身，看看当前的养老保险制度到底存在哪些问题，解决这些问题需要坚持的原则是什么，以及如何去解决这些问题。

内地养老保险体制机制存在的主要问题

一是碎片化严重，存在城镇职工、城镇居民和农村养老保险。社会保障内部的各类保险采取的方式不一样，有积累制的，也有半积累制的，还有其它形式。积累制与个人的收入有很大关系，每个人的收入又不尽相同，就自然造成养老金交费和待遇上的差异。

二是全覆盖的体制机制虽然已初步建立起来，但待遇水平不高，差异较大。截止到2012年底，内地社会基本养老制度覆盖人口大约2.6亿人，其中有l.9亿缴费人口，7000万领取养老金的人口。这就是说，3个人上缴工资的28%来支付1个人的养老金。

三是养老金存在缺口。内地实行养老保险积累制的职工个人账户并不在职工自己手里，而是掌握在政府手中，由于基本养老保险收不抵支和部分统筹账户挪用个人账户，就出现了职工个人账户“空账户”问题。在此情况下，如何加强对养老金的监管，寻求投资多元途径，包括市场手段，实现养老保险金规模的不断扩大和保值增值，就成为解决养老金缺口的关键。

四是老龄化进程不断加速，养老压力越来越大。到2012年底，内地老龄人口达到1.94亿人，2013年超过2亿人。在老龄人口中，失智失能的老年人2012年已经到3600万人，2013年达到3750万人。

改革内地养老金体制机制的基本原则

基于以上四个问题，养老金顶层设计和全面改革需要考虑以下四个原则：

一是继续深化存量改革，就是针对计划经济时期遗留下来的机关事业单位养老金改革。从这个意义上说，养老金的顶层设计就是在进一步完善增量改革的同时，深化存量改革，在改革过程中使二者逐步并轨，最后形成统一的养老金制度。当然，在这个过程中，也要看到公务员和事业单位的养老保险制度改革的复杂性。尤其是公务员这个特殊群体，完全用市场方式来改革其养老保险和福利制度，既缺乏国际惯例，也缺乏理论基础，需认真研究，找到可行的解决办法。

二是通过创新实现增量改革。改革开放以来，在计划经济体制外逐步建立起来的城镇职工养老保险、城镇居民养老保险，以及新型农村养老保险，这些保险制度的发展并不平衡，有的已比较完善，有的刚搭建起制度框架，需要进一步完善，还有的需要借鉴国内外经验进一步深化改革。实现增量改革必须积极应对发展中出现的新问题，诸如老龄化快速来临、抚养压力加大等。重启改革，一方面是进一步深化尚未完成的对计划经济体制的改革，就是进一步扩大和深化存量改革；另一方面还要对改革政策当中那些已经不适应当前发展要求的部分进行改革，就是完善增量改革。换句话说，在计划外生长起来的市场经济需要创新，在计划内尚未完成的改革需要继续。当前是一场在发展中不断面临新问题的增量和存量叠加的改革，难度可想而知。如何使叠加的各部分有机结合起来，需要从时间、空间上布局谋篇。这就是所谓的顶层设计，我们要在此基础上进行全面深化改革。

三是以平常心对待养老金改革问题。改革不是中国独有的阶段性现象，是世界各国面临的共同问题。

四是把确保老年人的基本权利摆在核心位置。养老金改革的核心是如何确保老年人的基本权利。根据国际劳工组织提出的有关基本社会保障权利的“核心内容”，基本社会保障应当包括：基本医疗保健、家庭基本福利、老年人和残疾人的基本养老保险。提供基本社会保障是政府的义务。基本社会保障是满足所有社会成员的保障，它不仅要覆盖在正规部门就业的人员，也要覆盖自雇就业者、兼职人员和没有固定工作的劳动者，确保他们在患病、失业、年老、病故、生育、意外伤害时的基本生活。

内地养老金改革的基本思路和对策

实现养老金制度在当前的发展变化进程中考虑增量、存量和创新多重叠加的改革，至少需要从四个方面入手：

一是进一步完善基金积累制度，探索现收现付制度存在的问题及其改革方向。在美国，《社会保障法》把政府对穷人承担的责任进一步制度化，包括：第一，建立由联邦政府掌管的养老金制度，其资金来源是从工资总额中征收1%的税收，先是决定从1942年开始发放，后来提前到1940年，凡是65岁以上退休工人以个人贡献大小每月得到10至85美元。在此之前，已经退休人员由政府提供最高每月15美元的养老金。第二，雇员和雇主分担失业保险，联邦和州政府合办。第三，联邦政府提供资金照顾残疾人及其未成年子女。

二是积极探索各类保险在征缴、发放等方面的统一和协调问题。要建立有效的社会保险关系转移接续制度。提高各级财政补助标准，确保职工、城镇居民基本医疗保险和新农合政策范围内住院费用支付比例均达到国家规定的目标。

三是继续探索公务员和事业单位的养老保险改革，努力打破“双轨制”，尤其是打破养老保险领域的“官本位”制度，正确处理“干部”与“群众”的关系问题。《社会保险法》第十条规定，公务员、参照公务员法管理人员养老金办法由国务院规定。但实际上，这两个群体，甚至包括事业单位，一直游离于缴费义务之外，而且退休后替代系数也远远高于其他群体。这既不公平，也不合理，也是社会上多年批评的话题。改革养老金双轨制，实际上就是李克强总理所说的触动利益格局，“割自己的肉”。下一步，解决这个问题的基本思路是“老人老办法，新人新办法”。事业单位养老金改革一直悬而未决，各地开始试点的公务员聘任制也许会成为一个突破口。应尽快解决建立公务员职业年金，通过配套改革解决养老金“双轨制”问题。

四是加快建立与老龄化需要相适应的保险制度和服务体系，尤其要及早考虑长期护理保险制度建设。如何加强医疗保险基金的管理也非常重要。有几个人群需要给与特别关注：关注农村人群，充分考虑城市和农村需求的差异，分别对待城市养老和农村养老，要着力解决农村80岁以上老人的补贴问题，在此基础上启动养老服务；关注失能人群，按照国际惯例对失能老人分等级管理；关注高龄人群，要特别关注80岁以上高龄人群、低收入人群，以及失去亲人的老人。

（丁元竹  国家行政学院决策咨询部副主任、教授）