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上海自贸区与中国再改革

2013年09月30日 13:32

9月26日,人们从上海外高桥保税区三号门的“中国(上海)自由贸易试验区”字牌下经过。

9月26日,人们从上海外高桥保税区三号门的“中国(上海)自由贸易试验区”字牌下经过。

上海自贸区已于9月29日挂牌成立。对于它的意义,我们需要从中国改革的历史和未来大势中去认识。

中国改革的时间跨度已达30余年,应该说,改革最重要的成就,并不在经济方面——尽管以物质形式体现的经济增长也非常重要,而是锁定了中国发展道路不能脱离人类主流文明和全球开放大势。就后者来说,中国的改革任务远未完成。阻碍中国改革进一步深入的因素有很多,但归纳起来,不外乎两类:一类是观念形态的阻力,一类是利益的阻力。相对而言,中国改革开放的前期,更多是观念上的突破,即打破旧的意识形态的藩篱。在改革向深水区挺进的当下,观念形态的阻力还有,但更多的是利益的阻碍。其中,前期改革的一些既得利益群体,成为中国进一步深化改革的最主要障碍。

但是,作为最大的发展中国家和世界第二大经济体,我们无法固守已有的发展经验,孤立发展,而必须将自己更深地融入全球化中,才能成为全球规则的制定者至少是参与者,和全球治理的领导者,在全球化的国家竞争中胜出。为此,我们需要在已有改革的基础上,进行再改革。

与前期改革相比,中国再改革具有在改革深水区的以下两个特点:

第一,改革的对象主要不是旧体制的残余,而是前期改革中新生的既得利益。这个既得利益一方面会借助旧的话语体系和国家利益包装自己,阻碍改革;另一方面,它本身又是某个行业和领域的主导者乃至支配者,具有很大的甚至绝对的话语权,因此,其力量要比改革初期的旧观念的维护者的力量大得多,要打破这个新生的既得利益对改革的阻扰,很困难。鉴此,再改革仍有必要借鉴前期改革以开放促进改革的做法,以再次用面向世界的开放,借助外力来倒逼国内改革。

不过,要强调的是,在开放倒逼改革这点上,虽然形式相同,但内涵不同。前期改革更多的是以各种优惠政策来吸引国外投资者,这在各类经济特区表现得尤为明显。中国的经济特区其实就是政策优惠特区。但在改革已走过30余年后,虽然对一些特殊行业和地区还需保持一定的政策优惠,然政策特区应该结束,走向政策普惠,吸引外资不再主要靠政策让利,而是靠与国际规则的接轨,靠严明的法制和执法环境,来破除反对改革的新生既得利益力量。

第二,改革的关键是政府职能转变。政府要改变管理经济的方式,遵循国际通行的规则要求,更多地用经济、法律的手段去调节经济运行,少用行政手段去干预,将权力更多地下放给市场,让市场在资源配置中真正发挥基础性作用。这就需要我们重新定义政府与市场的关系,加快政府职能转变。

中国加入WTO已有经年,政府管理经济的方式和水平有很大提高和改善,但同时也要看到,作为一个政府主导的国家,各级政府掌握着很大的资源配置权力,随意干预经济的行为比较普遍,这是不利经济健康持续发展的。为什么美欧至今不承认中国是个市场经济国家?其中尽管有他们的偏见和政治考量,但客观地说,我们自身确实有可检讨的地方,其中之一就在于政府对经济的干预太多,违背了市场经济对政府的要求。

日前公布的上海自贸区方案,比较好地体现了中国再改革的上述两个特点。方案涉及到行政管理体制改革、扩大服务业开放、探索建立负面清单管理模式、构筑对外投资服务促进体系、推动贸易转型升级、加快金融制度创新、完善法制保障、创新监管服务模式等十几个方面,主要围绕转变政府职能,探索推动行政审批改革;推动服务业的扩大开放;创新投资管理模式展开。其中,对行政管理体制的改革是重点,方案开宗明义即指出,上海自贸试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命,是国家的战略需要。方案在其他地方也多次论述推进行政管理体制改革、转变政府职能对建成自贸区的重要性。

根据其他国家发展自贸区的经验,政府职能如果没有切实转变,还是按照目前的管理方式来管理自贸区的大小事务,势必会与负面清单管理模式所要求的政府监管方式形成尖锐冲突。负面清单管理模式是国际贸易的最新规则,它强调“政府不能做什么”,并赋予外商更大的投资空间和自由度。中国要在自贸区内与国际贸易最新规则接轨,就需按照负面清单管理模式的要求,来改造自己的监管方式,使政府的管理水平与之相适应。这不是我们愿不愿意的问题,不能用中国特色做借口,而是必须如此,从而也就为破除既得利益的阻碍提供了可能。

总之,上海自贸区要建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区,这样的政策目标显然不是通过建立一个新的政策特区可以实现的。相反,必须最大程度地减少政府行政审批,使传统政府事前审批的思维向过程服务和事后监管转变,提高政府提供公共产品和公共服务能力;改革和完善税制与预算体制,建立预算民主,接受公众监督;加快能源资源等要素价格形成机制改革,促进企业公平竞争;改革和完善国企产权和法人治理结构,使各类企业都在公平公正的环境中竞争;改革土地制度,促进土地资源自由流动;改革金融体制,探索人民币国际化、利率市场化、汇率形成机制和资本项目可兑换等具体路径,促进资金自由流动;健全立法强化执法,切实保护知识产权,建立严格的安全和环境标准等。这实际上就是中国未来要推进的全面改革。

所以,上海自贸区其实是以自贸区的形式,为中国接下来的全面再改革承担探路的使命,这也是中央和李克强总理力推自贸区的初衷。

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