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美国的钓鱼岛政策不可能出现实质性调整

2013年09月23日 16:04

美国候任驻日大使卡罗琳·肯尼迪

美国候任驻日大使卡罗琳·肯尼迪

美国候任驻日大使卡罗琳·肯尼迪9月19日在华盛顿参议院听证会上表示,美国已明确表态对钓鱼岛最终主权归属问题不持立场,希望该地区有关国家通过和平对话的方式解决争端。卡罗琳说,对于目前紧张的日中关系,她“抱有重大的担忧”。她还表示:“美国政府对此负有推进和平对话与和平外交的责任与义务。”候任美国驻日本大使对调解中日关系表现出积极的态度,措辞较以往美国的相关表态有所变化,是否意味着白宫在钓鱼岛问题上的政策正在发生改变呢?

应该看到的是,卡罗琳对中日关系的担忧抓住了两国关系的关键症结——钓鱼岛问题,但这不是一个容易解决的问题,容不得卡罗琳乐观。

第一,美国的钓鱼岛政策长期以来就模糊不清,致使中日两国的矛盾日益加深。1943年开罗会议期间,美国总统罗斯福总统曾两次向蒋介石提出,等日本战败以后要将整个琉球交给中国,以抑制日本的军国主义。按照由美国参加的《开罗宣言》、《波茨坦公告》之规定,在日本战败投降以后,钓鱼岛主权已经随着台湾一起回归中国。但是,美国占领军战后却驻守琉球(冲绳)。1953年12月25日,美国治下的琉球民政府颁布第27号布告——“琉球列岛地理界线”,尽管其中并未明确提及钓鱼岛及其附属岛屿,但其界定范围包括钓鱼岛。出现这种情况,有两个原因:一方面,美国当时驻琉球的民政当局可能不了解历史和法理依据,擅自扩大自身的管辖范围;另一方面,美国当时驻琉球的民政当局也可能是利用自身占领琉球的有利条件,罔顾钓鱼岛属于中国的历史事实,为美国以后占领更多土地做铺垫。但这期间,台湾当局的军队为了同大陆作战,曾经在钓鱼岛长期驻防,还曾经打死过擅自闯入钓鱼岛海域的琉球渔民。而且,美国驻琉球的民政当局当时也认可台湾当局军队对钓鱼岛的管辖,还曾布告琉球居民不要进入钓鱼岛海域。上世纪50年代中期,台湾当局的军队才最后撤出钓鱼岛。

1971年6月17日,美日签署《关于琉球诸岛及大东诸岛的美日协定》,其中宣布了归还日本的领土范围,其内容与1953年的第27号布告完全相同。这样,美日两国擅自将中国领土钓鱼岛诸岛划入归还冲绳的区域之内。日本政府据此主张该岛属于冲绳县的一部分。对此,中国政府表示坚决反对。1971年12月30日,中国外交部发表声明指出:“第二次世界大战后,日本政府把台湾的附属岛屿钓鱼岛等岛屿私自交给美国,美国政府片面宣布对这些岛屿拥有所谓‘施政权’,这本来就是非法的。”“钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿、南小岛、北小岛等岛屿是台湾的附属岛屿。它们和台湾一样,自古以来就是中国领土不可分割的一部分。美、日两国政府在‘归还’冲绳协定中,把我国钓鱼岛等岛屿列入‘归还区域’,完全是非法的,这丝毫不能改变中华人民共和国对钓鱼岛等岛屿的领土主权。”美国国务院发言人对此表示,美国交还给日本的是钓鱼岛的“施政权”,而不是“主权”,主权问题由中日两国协商解决。至此,美国在中日之间埋下了钓鱼岛争端。

美国最初对钓鱼岛争端选择了不介入的立场。1996年10月,蒙代尔曾对记者表示:“即便尖阁列岛(即我钓鱼岛列岛)受到攻击,美军也不会提供保护”;“美日安保条约不适用于尖阁列岛”。1996年9月11日,美国政府发言人伯恩斯表示:“美国既不承认也不支持任何国家对钓鱼岛的主权主张。”但是随着21世纪中国的崛起,美国的钓鱼岛政策上开始偏向于日本。2004年3月23日,美国国务院副发言人艾利里在回答记者提问时说:“美日安保条约适用于钓鱼岛。”这是美国在钓鱼岛政策上的重要变化。但当时,美国并不愿意在公开场合强调这种立场。因此,多数情况下,美国领导人对此表态选择了回避。到2010年7月,由于中美在海洋问题上的冲突加剧,美国国务卿希拉里才公开表示美日安保条约适用于钓鱼岛的政策立场。但是,美国依然强调,对于主权归属不持立场。从法理而言,美国的这种政策充满了矛盾,也站不住脚。

第二,留着钓鱼岛这个中日纠纷的源头不解决、保持中日两国的矛盾状态,最符合美国的国家利益。长期以来,美国比较惧怕中国的崛起,更担忧中日两国最终走向地区联合,从而使美国在东亚的地位边缘化。因此,美国一定要利用钓鱼岛问题使中日两国的矛盾长久地拖延下去,利用日本同中国争夺钓鱼岛来抵消中国崛起的速度和力量。特别是,由于日本在这种对抗中趋于弱势,美国将更加偏袒于日本,以支撑日本进一步对抗中国。而且,美国已经玩熟了中日平衡的把戏——当美国需要同中国强硬对抗时,就强调钓鱼岛在日本的行政管辖之下,适用于“美日安保条约”;当美国需要中国在国际问题上有求于中国时,就强调“在钓鱼岛主权问题上不持立场”。

第三,美国支持日本对中国的对抗,并不等于认可中日对抗无限升级。美国不愿意看到中日矛盾激化,甚至走上武力对抗或战争的道路,因为那将使美国被迫选边站队甚而卷入战争。因此,美国既要保持中日两国的矛盾,又要抑制两国矛盾的升级。卡罗琳这任大使的核心任务之一,将是在日益升级的中日矛盾中加以抑制,进行调和,防止两国擦枪走火,或形成其他不测局面。

第四,美国并不是要绝对支持日本。美国很清楚,安倍政府是日本保守右派势力的代表,并不完全甘心被美国利用,安倍也在利用美国,欲通过渲染“中国的威胁”,借机重新武装日本,以图日本彻底摆脱美国的控制。因此,美国在对安倍政府的支持中也有很大的担忧,担心日本修改和平宪法后会变成冲出牢笼的狮子,让美国完全无法控制。

总之,美国对日本、对安倍政府的支持是有限度的,既有支持的一面,也有防范的一面。美国清醒地认识到,如果任由安倍政府沿着否定侵略战争、恢复过去大日本帝国威势的道路发展下去,就等于否认美国在二战中的正义性,将来也可能否定美国的霸权。这毫无疑问是违背美国长远利益的。美国对日政策的支持有其界限,即利用日本的同时又不能反过来被日本所利用;而对中国,美国则是利用钓鱼岛牵制中国的崛起,同时又抑制中日两国关系过于紧密或矛盾极端升级。相信美国候任驻日大使卡罗琳对这一点是明了的。

周永生
Zhou Yongsheng
外交学院教授、博导、日本研究中心副主任,中华日本学会理事,东亚和平与发展战略论坛特约研究员,中华日本经济学会理事。立足中国,放眼世界,精研日本,兼摄亚太。身处变革时代,有足够的信心与勇气,推动时代的进步。
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