湖南邵阳目前约有千名“市容监督员”代替城管“执法”。这些监督员不穿制服，对违章停车罚款。罚款将上缴区财政,其中80%返还给监督员。交警方称，监督员可劝阻违章停车行为,但是否有权力罚款要问城管或街道。(本报今日17版报道)

　　城市管理不只是高屋建瓴,更多时候,它需要渗透到各细枝末节,以实现精细化治理。所以,理想状态下的管理体系,是以权力层级为轴,职能部门根据专业分工,在基层形成环环相扣的管理链条。问题是,即便引入了城管这一特殊体制,由于管理面过于庞大,而管理人手又相对不足,城市管理还是存在不少真空地带,这种精细治理的诉求与管理范围有限性的矛盾,解决的方法就是强化基层治理。城管外包的原始模型,即西乡模式,以及新闻中的这种市容监督的方式,都有基层自治的影子。

　　聘请市容监督员,能提升城市管理的市民参与度,也确实能强化管理效率。毕竟,这些佩戴袖章的监督员,等于一个个流动的执法站,罚款80%的回馈机制,能激活他们的管理热情,起到自治功效,这也是不少地区热衷于此的原因。就目前来看,株洲、武汉、湘潭等地,都设立了同样的监督体系,这说明市容执法的效果是相当显著的。

　　不过,有效果不代表它合理合法,更不代表没有隐患。邵阳市容监督体系,核心是执法权限,而执法权限既不能外包,也不能随意下放,只能由各职能部门掌握,并运用于城市管理。开具罚单,属于行政处罚,按照《行政处罚法》,它只能由行政机关在法定职权范围内实施,不得委托其他组织或者个人实施行政处罚,监督员并非执法者,只是不具备执法资格的代管角色,根本不应该被赋予执法权限。也就是说,市容监督员的职责范畴,可以是劝导,可以是责令改正,也可以是口头警告,但不能包括开具罚单,遑论开具罚单可以带来创收。

　　按照邵阳官方所述,市容监督员与城管局之间,是委托关系,城管局委托监督员执法。城管有无委托资格呢？这里有必要厘清城管执法权的本源。其实,城管的执法权,同样可参照上述《行政处罚法》,城管本身就不是国家机器的常规编制,不具备执法资质,只不过为了便于管理,各城市职能部门将终端管理、服务职能委托、下放,并通过设置城管局,打包接纳了这些本属于各专业部门的末端职能,于是城管才具备了执法权。所以,现在对影响市容开具罚单的,通常是城管人员而不是警察,而在日本、新加坡等地,警察才是主要执法主体。因此,城管与各职能部门间,实际上已有一层委托关系,城管等于是在受委托执法,现在作为受托方的城管,再度将执法权限委托给市民,无异于建筑领域的层层外包。权限层层委托的直接后果是,对执法队伍的监管力度,沿边际效应递减,新闻中描述的拖鞋执法、不穿制服、以罚代管等乱象,就是这一后果的集中呈现。

　　市容监督,完全可以从监督着手,用劝导、规范、责令改正等方式实现社会治理,没必要非得配备处罚权,并设置回馈机制。城管执法乱象早就说明执法权限外包的弊端,现在这些弊端并未消除,反而将更不具备权威认证资格的众多市民纳入执法队伍,固然能为城市管理提供强有力的治理力量,但与此同时,以罚代管的思路必然加剧管理乱象,执法队伍混乱也将会为城市管理埋下深刻隐患。